答复质疑也应该是“有条件”的

采招网资讯报道 2017/3/20 10:06:59

  ——对《征求意见稿》第十一条的商榷

  ■ 刘殷

  最近,财政部发布了《政府采购供应商质疑答复与投诉处理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),向社会各界公开征求意见。整体看来,《征求意见稿》就供应商质疑投诉及处理作了多项规定,将对规范供应商质疑答复及投诉处理程序、促进供应商依法维权起到重要作用。但从实务操作层面看,一些规定仍有待细化。有鉴于此,笔者提出如下修改意见。

  确立有限质疑制度,质疑应符合法定条件

  供应商质疑必须符合法律法规的规定。《政府采购法》第五十二条和《政府采购法实施条例》第五十二条、第五十三条和第五十五条都对供应商质疑作了限制性规定:供应商提出质疑的范围,只包括可以质疑的采购文件、采购过程以及中标、成交结果;质疑的条件,必须有认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的事实和理由;质疑的时限为在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内;质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的,采购代理机构应告知供应商向采购人提出;质疑的形式必须采用书面形式,且应有明确的请求和必要的证明材料。《征求意见稿》第八条、第九条也规定了供应商质疑应符合的条件,第十条对供应商质疑函的具体内容作了规定。供应商的质疑全部符合这些条件,才是合法的质疑,才能进入质疑答复程序。

  然而,根据《征求意见稿》第十一条,采购人、采购代理机构对供应商的所有质疑都应予以答复,即供应商可以无限质疑。其第十一条规定,采购人、采购代理机构不得拒收质疑函,应当在收到供应商的质疑函后七个工作日内作出答复,并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。按照此条规定,不管供应商提交了什么样的质疑函,采购人、采购代理机构都必须接收,且接收后都应答复。很明显,这与《政府采购法》第五十二条,《政府采购法实施条例》第五十二条、第五十三条、第五十五条以及《征求意见稿》第十条相矛盾。因此,有必要确立供应商只能依法进行有限质疑的制度,防止非法的、不符合条件的质疑进入答复程序,进而进入投诉程序,否则将大量增加采购人、采购代理机构和财政部门的工作量,严重干扰政府采购工作的正常进行。从《征求意见稿》第二十四条第二款已经可以看出政策制定者对不断增加的投诉数量的担忧,甚至采取了延长投诉处理期限的做法。如果对所有质疑都予以回复,恐怕投诉数量或将继续激增。

  确立质疑受理审查制度,只受理合法有效的质疑

  对于《征求意见稿》第十一条中“采购人、采购代理机构不得拒收质疑函”的规定,笔者持认可态度,显然,该条规定是为了保障供应商的合法救济权。不过,笔者认为,不管供应商提交了什么样的质疑函,采购人、采购代理机构都应当接收,然后视不同情况处理。要求采购人、采购代理机构对所有质疑函都予以答复,是不现实的。解决前述矛盾的办法就是在接收质疑函和答复之间增加对供应商质疑的受理审查制度。

  故笔者建议将第十一条修改为:“采购人、采购代理机构不得拒收质疑函,应当在收到供应商的质疑函后两个工作日内进行审查,决定是否受理。决定受理的,应当在收到供应商的质疑函后七个工作日内作出答复。经审查,供应商提出的质疑不符合《政府采购法》第五十二条,《政府采购法实施条例》第五十二条、第五十三条以及本办法第八条、第九条规定的,采购人、采购代理机构不予受理,并书面通知质疑供应商。供应商提交的质疑函不符合本办法第十条规定的,采购人、采购代理机构应告知供应商可以在法定质疑有效期内修改后,再次提出质疑。”

  此外,建议有关部门专门制定针对供应商质疑进行审查的细化规范,用以指导采购人、采购代理机构,同时防止采购人、采购代理机构借审查为名拒绝答复供应商合法合规的质疑。如果《征求意见稿》不宜作出如此细化的规定,则省级财政部门可用规范性文件的形式予以明确。

  确立有限答复制度,答复不得超出供应商的质疑事项

  实务操作中,不少采购人、采购代理机构往往擅自在供应商质疑事项外,以质疑答复的形式,改变采购结果,借用合法的质疑答复达到操控采购结果的目的。某些供应商的质疑甚至因此而发生了异化,正常的供应商救济制度演变成个别采购人的救济制度。即,一旦采购结果不是采购人、采购代理机构预想的,采购人、采购代理机构便与暗定的供应商勾结,由该供应商提出质疑,然后对整个采购过程“找问题”,达到改变采购结果的目的。即便供应商提出的质疑毫无事实根据和理由,采购人、采购代理机构也会自己“找理由”,甚至主动承认自己的“错误”,把供应商的质疑变为采购人、采购代理机构的质疑,从而操纵或者改变采购结果。

  进一步分析,采购人、采购代理机构在供应商质疑事项之外,对未被质疑的采购文件、采购过程、中标、成交结果进行调查、审查和答复,对已经完成的超过质疑时限的事项再审查,会导致采购过程和采购结果处于不确定状态,违背诚实信用原则,存在暗箱操作之嫌,可能引起不必要的检举举报。

  因此,笔者认为,有必要明确质疑答复仅是针对供应商提出质疑的事项作出的答复。对采购人、采购代理机构在供应商质疑事项外再予以答复的行为,应明确为违规行为,并明确采购人、采购代理机构的法律责任。同时,建议《征求意见稿》第十四条增加一款:“质疑答复不得超出供应商提出质疑的事项。”第三十五条增加一项:“(三)超出供应商提出质疑的事项进行答复。”

  (作者单位:广西壮族自治区政府采购中心)

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