2023年澧水流域沙潮河南段水环境综合治理一期工程项目绩效评价报告

为加强财政支出绩效管理，提高财政资金使用效益，根据《 (略) 财政厅关于印发< (略) 预算支出绩效评价管理办法>的通知》（湘财绩〔2020〕7号）、《 (略) 鼎城区财政局关于开展2023年区本级预算绩效管理工作的通知》（常鼎财发〔2023〕2号）等文件精神， (略) 鼎城区财政局（以下简称“鼎城区财政局”）委托，湖南德源联合会计师事务所（普通合伙）（以下简称“德源所”）对2023年澧水流域沙潮河南段水环境综合治理一期工程项目进行了绩效评价，现将评价情况报告如下：

一、 基本情况

（一） 项目概况

1. 项目背景

澧水流域沙潮河南段（南干渠）位于鼎城区鸟儿洲国家湿地公园内，水域周边的原水产养殖场、西洞庭糖厂、西洞庭纸厂等污染排放企业关停处理后，周边污染排放得到了改善，但一直存在底泥污染和生活垃圾排放等环境问题。为促进洞庭湖地区经济社会与人口资源环境的全面协调可持续发展，根据2020年6月《关于澧水流域沙潮河南段水环境综合治理一期建设项目可行性研究报告的批复》（常鼎发改审〔2020〕93号），同意设立该河段的水环境综合治理项目，项目主管单位为湖南鼎城鸟儿洲国家湿地公园管理处（以下简称“鸟儿洲管理处”）。

2. 项目主要内容

根据《澧水流域沙潮河南段水环境综合治理一期工程初步设计文件》及变更情况，该项目的主要内容如下：

（1）生态护岸工程: 包括沙潮河南段0.7km坡岸修整、生态护坡和*生植物种植，打造水清、岸绿、景美的生态环境效果。

（2）污泥底泥清理工程：包括沙潮河南段全长0.7km范围的污染底泥清淤，清淤量约为25023.4 m3。

（3）人工湿地工程：包括边坡清理，景观绿化，补种水生植物等。

（4）河道垃圾清理工程：主要对沙潮河南段全长0.7km范围的水面外来生物、生活垃圾进行清理外运处理。

3. 项目实施情况

该项目的主要参建单位及实施时间如下：

该项目于**日发布招标公告，开标时间为**日，项目包名：澧水流域沙潮河南段水环境综合治理一期工程，具体采购信息如下：

金额单位：万元

项目于**日正式开工建设，计划完工日期为**日；截止2023年10月底，由于施工地段需保水进行农业生产，项目仍未完工，整体施工完成进度已达90%。经过工程预算评审（尚未办理结算），该项目预算审定的总金额为390.29万元，其中：工程费审定金额为348.43万元，前期费用审定金额为41.86万元。

4. 资金投入和使用情况

该项目概算批复投资额为3,218.61万元，是基于沙潮河南段5.2km河段的工程概算额；根据现有专项资金的保障能力，目前仅实施了其中0.7km河段的水环境治理，该段项目的预算审定金额为390.29万元；剩余河段工程待专项资金下达后实施。

截止2023年10月底，项目实际到位资金395 万元，全系中央专项资金，无地方配套资金。

截止2023年10月底，该项目实际支出172.80万元，其中：工程费支出172.80万元，前期费用支出0万元。项目资金结存222.20万元，其中：鼎城区财政局账面结存202万元，鸟儿洲管理处账面结存20.20万元。

截止2023年10月底，根据合同约定情况，该项目尚有未付工程款214.74万元，其中：工程费172.80万元，前期费用41.94万元。

以上具体情况，详见附件1《资金投入及使用情况表》和附件2《资金支付明细情况表》。

（二） 项目绩效目标

1. 项目绩效总目标

通过实施该项目，有效改善沙潮河南段水环境现状，保障人居环境安全，促进经济与环境和谐发展。

2. 项目年度绩效目标

（1）数量指标：河道污染底泥清理量700m（21086.87m3），原木桩驳岸1185m（120毫米尾径），底泥护坡1400m，新建土坝1座，整理绿化用地17588㎡，河堤坡面铺设草皮13640㎡，栽种苗木植物共13类（按设计品类及数量）。

（2）质量指标：项目竣工验收合格率100%；项目按设计方案达成率100%；施工二次污染零发生；施工安全事故零发生。

（3）时效指标：项目按计划开工及时率100%，项目按计划完工及时率100%。

（4）成本指标：各子项目成本不超过概算审定金额和预算评审金额。

（5）效益指标：

①有效保护水系生态环境，恢复区域生物多样性。

②改善居民生活环境，提高居民的环境保护与生态文明意识。

③提升水系周边的生态系统服务价值。

（6）满意度。社会群众满意度≥90%，地方行政单位满意度≥90%。

二、绩效评价工作开展情况

我们接到鼎城区财政局委托后，成立了绩效评价小组，结合项目实际情况制定了绩效评价方案，于**日至10月20日进行了现场评价。执行的主要工作步骤为：听取项目情况介绍；收集查阅相关资料；审核项目资金收支情况；现场查看了项目实施情况；通过现场询问的方式，对60位周边社会群众和20位地方行政单位（十美堂镇一港村、教育村、紫流洲村等3个村部）的工作人员进行了问卷调查；与鼎城区财政局、被评价单位沟通交流后，综合分析形成本项目绩效评价报告。

三、综合评价情况及评价结论

经综合评价，该项目得分83.5分，评价等级为“良”，得分明细如下：

（一）项目决策总分15分，实得14分，扣1分。扣分明细：

1. 绩效目标与实际工作内容不匹配，扣0.5分。

2. 质量指标、时效指标和效益指标等核心目标不够明确，扣0.5分。

（二）项目过程总分25分，实得16.8分，扣8.2分。扣分明细：

1. 截止2023年10月底，预算执行率仅43.75%，扣2.2分。

2. 施工日志登记内容与实际情况不相符，扣1分。

3. 施工现场的安全设施、警示牌搭建不到位，扣1分。

4. 部分项目的政府采购程序明显系事后补充，扣1分。

5. 未全面执行政府电子卖场程序，扣1分。

6. 合同约定的履约责任方不合理，扣1分。

7. 项目运行管理跟进不及时，部分绿化景观被砍伐、烧毁，扣1分。

（三）项目产出情况总分30分，实得25.7分，扣4.3分。扣分明细：

1. 截止2023年10月底，项目整体施工进度已达90%，仍未完工；产出数量指标整体按90%得分，扣0.8分。

2. 未按照设计方案实施环境监测，扣1分。

3. 实际开工日期存在滞后，扣0.5分。

4. 未按照合同约定日期完工，扣2分。

（四）项目效益情况总分30分，实得27分，扣3分。扣分明细：

1. 河堤苗木及水生植物的栽种质量欠佳，扣2分。

2. 河道污染底泥清理后未做质量检测，实施效果无法判断，扣1分。

以上内容详见附件3《绩效评价指标体系》和附件4《绩效目标完成情况表》。

四、绩效评价指标分析

（一）项目决策情况

1. 项目立项

本项目是落实《洞庭湖生态经济区规划》的重要体现，立项前期已实施了项目可行性研究、项目选址、社会风险稳定性评估、环境影响评估和节能评估等前期准备工作，在水治理目标和治理范围、技术方案、投资估算与资金筹措等方面进行了充分论证。2020年6月， (略) 鼎城区发展和改革局印发《关于澧水流域沙潮河南段水环境综合治理一期建设项目可行性研究报告的批复》（常鼎发改审〔2020〕93号），同意设立该河段的水环境综合治理项目。项目立项规范，依据充分。

2. 绩效目标

该项目已按要求申报了专项资金的绩效目标，但绩效目标与实际实施内容不匹配，产出效益指标不够明确。本报告中的绩效目标，系评价小组根据该项目的设计方案及变更内容等文件完善形成。

3. 资金投入

该项目在资金测算和投入方面经过了概算批复和预算评审，预算审定的总金额为390.29万元，其中：工程费审定金额为348.43万元，前期费用审定金额为41.86万元（预算具体审定明细详见附件2）。预算编制的依据充分，资金分配合理。

（二）项目过程情况

1. 资金管理情况

（1）资金到位率

2022年7月， (略) 财政局已将重点流域水环境综合治理中央预算内基建资金395万元拨付至鼎城区财政局；由于该项目预算审定金额为390.29万元，因此不再需要地方财政配套资金。资金到位率为100%（395 /395）。

（2）预算执行率

截止2023年10月底，该项目实际支出172.80万元，其中：工程费支出172.80万元，前期费用支出0万元。项目资金结存222.20万元。预算执行率为43.75%（172.80/395）。

（3）资金使用合规性

本项目资金已通过专账核算，资金拨付程序规范，审批手续完整。项目支出内容符合预算批复和合同规定的用途，未发现资金截留、挤占、挪用的情况。

2. 项目组织实施情况

（1）管理制度健全性

在财务管理方面，鸟儿洲管理处按照本部门财务制度管理该项目的专项资金，明确了资金使用范围。

在业务管理方面，鸟儿洲管理处已委托第三方机构编制了初步设计文件， (略) 实施工程监理。项目设计方案内容比较全面，符合技术规范要求。

（2）制度执行有效性

经核查，该项目的设计图纸、招投标文件、合同书、施工及监理日志等资料齐全，项目变更调整手续完备，项目实施的人员条件和场地设备基本落实到位。但是，该项目在政府采购管理、合同管理以及工程施工管理等方面存在问题（详见本报告“存在的问题及原因分析”第13-15页内容），需要引起重视和改进。

（三）项目产出情况

1. 产出数量

根据**日《关于澧水流域沙潮河南段水环境综合治理一期工程项目完成情况的说明》及现场核查情况，截止2023年10月底，项目整体施工进度已达90%。具体数量指标完成情况如下：

（1）河道污染底泥清理量：670m（18278m3）。

（2）原木桩驳岸：1160m（120毫米尾径）。

（3）底泥护坡：1300m。

（4）新建土坝1座：未完工。

（5）整理绿化用地：15700㎡。

（6）河堤坡面铺设草皮：12734㎡。

（7）栽种苗木植物：已栽种6类（品类及数量未达标）。

因施工地段保水进行农业生产，项目尚未完工，以上产出数量指标均未达工程设计目标量。

2. 产出质量

（1）项目竣工验收合格率：截止2023年10月底，项目整体尚未竣工验收，该项指标尚未评价。

（2）项目按实施方案达成率：由于未按照设计方案实施环境监测，目标未完成。

（3）二次污染零发生：根据问卷调查结果显示，施工期间未产生明显恶臭、异味等废气污染和噪声污染，完成目标。

（4）安全事故零发生：根据施工监理日志和监理月报内容，施工期间未发生安全事故，完成目标。

3. 产出时效

（1）项目按计划开工及时率：根据施工合同，计划开工日期为**日；然而，根据监理日志内容，施工方实际进场施工的日期为**日，开工进度存在滞后，目标未完成。

（2）项目按计划完工及时率：根据施工合同，计划完工日期为**日；截止2023年10月底，项目仍未完工。施工单位未按照约定日期完工，目标未完成。

4. 产出成本

（1）各子项目成本不超过概算审定金额和预算评审金额：经审核，未发现超概算、超预算支出的情况，完成目标。

（四）项目效益

由于该项目整体未竣工验收，效益情况根据问卷调查和现场核查情况确定。

1. 生态效益

项目实施后，由于未做水体检测及河道底泥清理后的质量检测，生态恢复效果无法准确评价。

2. 社会效益

通过本项目的实施，在一定程度上能改善居民生活环境， (略) 民近水、亲水、赏水的要求。经现场核查，河堤苗木及水生植物的栽种质量欠佳，实施效益有待提高。

3. 经济效益

根据社会群众问卷调查第10项结果显示，通过该项目的水环境综合治理，85%以上的群众更愿意去水系周边游玩，生态系统服务价值得以提升。目标已完成。

4. 满意度

根据问卷调查结果显示，社会群众的综合满意度91.06%，目标已完成；地方行政单位的综合满意度92.38%，目标已完成。

以上产出指标和效益指标的完成情况，详见附件4《绩效目标完成情况表》。

五、主要经验及做法、存在的问题及原因分析

（一）主要经验及做法

一是采用了“外源控制、内源治理、水质净化、生态修复”的基本技术路线，结合当地环境条件，明确治理目标，确保控制并削减入河污染物总量，达到改善沙潮河水质的目的。

二是通过“区域截污+清淤+生态修复”的实施方案，采用排干清淤工艺，施工状况直观、质量易于保证，更容易应对清淤对象中含有大型、复杂垃圾的情况。

三是突出了污染底泥的资源化利用。河道清理出来的污染底泥，一方面用于河堤护坡的整理，节约了工程成本；另一方面剩余的污染底泥通过外运至有资质单位，进行资源化利用。

（二）存在的问题及原因分析

1. 绩效目标欠完善

绩效目标未全面反映项目实施的具体要求：

（1）绩效目标与实际工作内容不匹配。申报的绩效目标围绕沙潮河南段全长5.2km的工程内容设定，实际工程量仅为0.7km的河道水系，目标设定与实际内容不相匹配。

（2）质量指标、时效指标、效益指标等核心目标不够明确。

原因分析：项目主管单位对绩效目标设置不够重视，对项目绩效目标的理解欠深入。

2. 项目预算执行率偏低

截止2023年10月底，项目已累计完成投资约352.98万元（根据完工情况测算），整体施工完成进度已达90%，然而实际仅支付了施工工程款172.80万元，预算执行率仅有43.75%。

原因分析：项目主管单位对项目前期费用的支付执行力度不强，对财政资金执行时效的认识不到位。

3. 项目施工管理水平较为薄弱

（1）施工日志登记内容与实际情况不相符。

施工日志的开始登记日期为**日，1月15日至1月19日的登记内容为“湿地清表清杂”；然而，根据监理日志内容，施工单位系于**日才开始正式进场施工，项目开工日期记录不准确。

（2）施工现场安全设施、警示牌搭建不到位，安全员未到岗，安全意识较差。

根据监理日志内容，**日、2月3日、2月7日、2月17日、2月25日、3月4日、3月10日等施工现场，监理方多次提示施工现场安全，要求搭建安全设施和警示牌，并要求安全员到岗，施工方未及时落实整改。

以上原因分析：一方面系施工单位对施工日志管理不严格，对安全管理不够重视。另一方面系项目主管单位未落实施工巡查与监督，全权委托监理方实施工程监督，缺乏主体责任意识。

4. 未严格落实政府采购程序

（1）部分项目的政府采购程序明显系事后补充。

该项目的初步设计单位为湖南 (略) ，实施时间为2022年9月，但政府采购（电子卖场）的合同签订日期为**日，明显系在项目实施后补充的政府采购程序，未落实政府采购的事前审批程序。

（2）未全面执行政府电子卖场程序。

该项目的工程监理、工程测绘、概算编制等采购项目，均未执行政府采购电子卖场程序。以上不符合《 (略) 2021-2022年度政府集中采购目录及政府采购限额标准》中关于“政府采购限额标准以下的货物、服务和工程应当按照《 (略) 政府采购电子卖场管理办法》的规定全部纳入电子卖场管理”的规定。

原因分析：项目主管单位对政府采购的重视程度不够，对工程项目的电子卖场采购管理不严格。

5. 合同约定的履约责任方不合理

经核实，鸟儿洲管理处与常德中技 (略) 签订的招投标代理合同，合同金额为3.46万元，并约定“代理服务费由采购人（鸟儿洲管理处）支付”。由于前期费用的预算评审中无招标代理费，约定的支付义务已突破项目预算范围，因此鸟儿洲管理处不能作为代理服务费的支付方。

原因分析：项目主管单位未结合预算评审内容实施项目采购，未严格审核合同签订内容，缺乏合同管理意识。

6. 项目运行及环境保护管理未及时跟进

该项目的人工湿地景观工程基本上已于2023年7月完工，但截至现场评价日，湿地河岸的大片草皮已被烧毁，栽种的凤尾竹已被人为砍伐，项目绿化景观的保护管理措施严重缺失。

原因分析：一方面系施工单位未在现场树立施工保护标识；另一方面系项目主管单位对河段景观设施的保护管理措施及宣传力度不够。

7. 项目工程实施进度缓慢

一方面，根据施工合同，计划开工日期为**日；然而，根据监理日志，施工方实际进场施工的日期为**日，开工进度存在滞后。

另一方面，根据施工合同，计划完工日期为**日，但是截止2023年10月底，项目仍未完工；施工单位未按照约定日期完工，工期变动未经建设方现场签证，未报相关部门审批备案。

原因分析：项目的前期决策分析不到位，导致中途变更施工地点。另外，前期工作推进较慢，错过枯水期施工，同时未充分考虑雨水期和农业保水对施工的影响。

8. 未按照设计方案实施环境监测

经核查，该项目在施工期间未实施水质检测、大气环境检测和噪声检测等环境监测工作，不符合该项目《初步设计文件》中关于“环境管理及监测设计”的相关要求。

原因分析：一方面系施工单位对项目设计文件理解不到位，缺乏对施工环境监测的管理措施。另一方面系项目主管单位和监理单位未重视对施工环境监测工作的监督与管理。

9. 项目产出情况欠佳，实施效益不明显

（1）苗木品类及栽种数量明显不足。

根据苗木栽种设计方案及变更内容，河堤岸需种植*生植物4种、草皮1种，湿地内需种植挺水植物5种、沉水植物3种。根据苗木结算单及现场核实情况，已种植的苗木为：*生植物4种、草皮1种、挺水植物1种、沉水植物0种（具体详见附件5《苗木栽种完成情况表》）；湿地内水生植物的种植品类及数量与设计要求明显不符。

（2）河堤苗木及水生植物的栽种质量欠佳。

部分栽种的苗木不符合设计规格、质量欠佳，例如木芙蓉的规格要求为“冠幅＞120㎝，5分枝以上”，实际冠幅仅60-70㎝，平均3-4分枝；垂柳质量参差不齐，多棵垂柳冠幅不够；水菖蒲长势欠佳，存活率较低。

（3）河道污染底泥清理后未做质量检测，无法判断实施效果。

根据项目前期的水质检测，沙潮河水质总氮总磷严重超标，河道底泥属于污染底泥。该项目实施清理后，未组织实施清理后的水质检测和底泥污染物检测，因此实施效果无法判断。

原因分析：一方面系施工方未合理安排苗木及水生植物的栽种进度，未积极落实栽种的规格要求；另一方面，系监理方未做好苗木进场的质量验收把关；同时，项目主管单位未做好日常施工质量的巡查监督，对施工的质量检测工作不够重视。

六、有关建议

（一）提升绩效目标编制水平

绩效目标编制部门应加强与业务部门的工作协同，提升专项资金绩效目标编制水平，要全面反映项目建设的具体要求，确保绩效目标数据的完整性和准确性。

（二）强化专项资金执行力度

合理制定预算执行计划，严格根据合同约定条件支付成本费用；同时，加强预算执行的监督与管理，对预算执行情况定期检查和评估，及时发现问题并采取措施解决。

（三）加强施工的组织管理

项目单位应定期检查项目现场和施工日志，了解施工内容，督促落实现场施工的安全措施，对发现的问题要求施工单位及时整改。

（四）完善采购管理监督机制

一方面采购单位要严格按照《政府采购法》规定和部门预算管理的要求，编制完整的年度政府采购计划，落实采购活动的事前审批，加强采购程序的监督核查。另一方面，对政府采购限额标准以下的货物、服务和工程项目采购，要规范政采云（电子卖场）的管理要求，按规定程序办理。

（五）严格审核合同内容，加强合同管理

一方面项目主管单位应加强合同管理意识，确保合同条款的合理性及准确性。另一方面，对于出现的合同条款有误或合同金额不合理的情况，应通过撤销合同或补充协议的方式，完善双方的责任与义务，避免出现合同纠纷。

（六）及时跟进项目运行管理

一是施工单位需做好已完工河段的施工现场保护工作，树立环境保护宣传标识；二是项目主管单位需联合当地乡镇和村社，加强水环境保护宣传工作，提升居民生态保护意识，珍惜项目实施成果。

（七）强化资金时效意识

一是项目主管单位需注重项目前期的决策分析，结合当地条件，科学把握枯水期的施工时间，加强沟通协调，落实各环节责任主体，优化、简化管理流程。二是要及时做好分项工程及分阶段验收工作，加强现场督导和检查，保障工作的顺利畅通。

（八）加强施工期间的环境监测

施工单位应积极落实设计方案中的环境监测工作，合理布置水质检测点、大气环境检测点及施工噪声的检测点；同时，项目主管单位加强对施工环境监测检查的力度，确保施工期间无二次污染。

（九）提升项目产出成果，强化项目实施效益

一是加快苗木栽种进度，尤其是湿地内水生植物的栽植进度，合理设计绿植分布，加强高低错落搭配。

二是严格落实河堤苗木及水生植物的设计要求，对不符合规格要求的绿植，监理方应及时下达监理通知书，对质量不达标或长势欠佳的植物进行补栽；同时，严格落实种植规范，确保苗木成活率。

三是做好项目施工质量检测，委托有资质的机构对施工河段的水体环境、河道底泥污染情况进行质量检测，根据检测结果调整施工安排，强化水治理的生态实施效益。