营口市全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作招标公告

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，以所有者职责为主线，以自然资源清单为依据，以调查监测和确权登记为基础，以落实产权主体为重点，着力摸清自然资源资产家底，依法行使所有者权利，实施有效管护，强化考核监督，为切实落实和维护国家所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、推进生态文明建设提供有力支撑。

（二）基本原则

1.坚持问题导向、目标导向。在全面梳理营口市自然资源资产管理现状的基础上，深入分析所有权管理的问题，以及不同种类自然资源的具体问题。重点对所有权人不到位、管理职责不明确、资产家底不清晰、市场配置不充分、收益管理不完善、考核监督不健全等问题，提出针对性的政策措施和解决办法，明确和细化总的管理目标，试点期间要实现的管理目标以及相应的工作重点。

2.坚持依法依规、统筹推进。针对《试点方案》提出的所有者职责内容和所有权管理体系的基本框架，结合营口市实际对相关内容进一步细化。法律法规没有禁止性规定的，因地制宜，大胆探索。突破法律法规的，应按程序报批，取得授权后施行。做好与自然资源统一确权登记和有偿使用制度改革等工作的衔接，形成合力。建立健全激励机制和容错纠错机制，确保试点安全运行、风险可控。

3.坚持因地制宜、注重可操作性。尊重基层首创精神，允许差别化探索。按照《试点方案》要求，根据营口市自然资源特点和所有权管理中的具体问题，编制具体工作方案，实施方案要具体、细致、有针对性，探索可复制、可推广的操作模式。

（三）试点目标

通过改革试点，到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制。产权主体全面落实，管理权责更加明晰;资产家底基本摸清;自然资源保护更加有力;自然资源资产配置更加高效;收益管理制度更加完善;考核评价标准初步建立，所有者权益得到有效维护;形成一批可复制、可推广的改革成果，为全面落实统一行使所有者职责、国家修改完善有关法律法规积累实践经验。

（四）试点范围

根据《试点方案》要求，结合营口市自然资源实际情况，开展营口市全民所有自然资源资产（土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水）所有权委托代理机制试点工作，重点探索资源为海洋资源。

二、工作内容（包括但不仅限于以下内容）

（一）自然资源清单编制：

1.编制依据。自然资源清单依据《生态文明体制改革总体方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《履行全民所有自然资源资产所有者职责自然资源清单》编写。

2.编写原则。（1）坚持体现差异，充分考虑自然资源在生态、经济、国防等方面的重要程度，结合自然资源公益性和经营性特点，对市场化程度高、经营性强的自然资源资产，由市级政府代理履行所有者职责;（2）坚持统筹管理，原则上跨县级区域的自然资源，由市级政府代理行使所有权;（3）坚持改革协同，做好与自然资源统一确权登记、自然资源有偿使用制度改革等工作的统筹协调，与相关法律法规做好衔接。

3.清单内容。自然资源清单包括正文、清单注释两部分内容。清单正文采用正面清单方式，以表格形式呈现，表头应包含"资源种类、清单范围、履职主体、所有者职责、清单范围的确立依据、职责内容的确立依据"等。清单注释包括名词解释、对表格未尽事宜的说明等。具体要求详见《自然资源部办公厅关于印发全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点实施方案编制指南和自然资源清单编制指南的通知》

（二）自然资源资产清查统计和资产核算：

充分利用已有的自然资源资产统一调查、监测和确权登记成果，按照《关于印发辽宁省全民所有自然资源资产清查试点实施方案的通知》要求开展营口市自然资源资产实物量清查统计、价格体系建设与资产核算。

1）实物量清查统计。以县（市）区为单位，清查核实不同种类自然资源资产权属、数量、质量、分布、用途、使用权、收益等实物量与价值属性信息，摸清各类自然资源资产存量及变化情况。针对不同自然资源种类建立资源资产清查台账，编写清查报表、说明和报告;营口市对县（市）区资产清查工作进行指导，对县（市）区级报送的资产清查数据进行预检、汇总、补充，编写清查报告。

2）价格体系建设。在省级自然资源主管部门组织部署下，营口市自然资源主管部门配合省级建立资产清查价格体系。

3）资产核算。根据清查实物量及省级价格体系进行经济价值估算。

（三）自然资源资产储备、管理和临时利用制度：

1）探索编制自然资源保护、使用规划。针对营口市自然资源特点，按照有关法律法规和规范性文件，在符合国土空间用途管制的前提下探索编制自然资源资产保护和使用规划，提出自然资源保护和可持续利用的目标、路线、政策、时序安排，优化我市自然资源资产布局、结构和配置，分类实施储备、管护和临时利用。

2）开展自然资源储备，管护和临时利用。对土地资源已建立储备制度进行实物管护为主，探索将依法征收、收回、收购的土地及所有未明确使用权人的历史存量建设用地等全民所有土地资产纳入储备，明确管理主体，实施统一管护、开发、利用和监管。

研究矿产地储备的内涵，全面梳理我市矿产地现状及存在的问题，提出建立健全矿产地收储机制的对策。根据省内产业保护政策，结合营口市矿产资源赋存、市场供求状况、资源保障程度、产量产能现状等因素，对菱镁矿开采总量进行约束性控制，制定并分解开采总量指标，严格控制开采，防止资源过度开发;对铁矿、硼矿、滑石矿开采总量进行预期性引导，促进优质产能合理科学配置资源。

探索建立营口市闲置海域使用权收回制度，设海域收储机构，对实施海洋功能区划依法收回的、海域使用期限届满依法收回的、闲置海域依法收回的、非法占用、转让海域依法收回的、未开发利用的海域进行前期整理、统一储存。

3）完善临时用海制度。开展临时用海制度研究，按照省级制定临时用海和临时用海构筑物的管理等相关规定，明确营口市临时用海的申请审批程序、权限，临时用海监督检查等工作任务，加强对临时海域使用的管理，维护正常的海域使用秩序。涉海区（市）具体开展试点工作，并提出临时用海需求、政策措施建议。

（四）自然资源资产处置、配置规则：

逐步统一土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地等自然资源资产的配置规则，分类健全不同自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、特许经营等配置方式。

一是要深化土地要素市场化配置改革。进一步完善法规制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争来实现效益最大化和效率最优化。深化"标准地"出让等制度，逐步推广实施"标准地"出让，优化土地市场营商环境。

二是继续加快矿产资源权益金制度改革。根据市场经济情况，合理调整矿业权的出让收益分成比例，及时调整矿业权出让收益基准价（率），促进矿产资源的合理利用，探索建立"净矿"出让制度。

三是建立并完善森林、草原、湿地和海洋等其他自然资源资产配置制度，提高资源配置效率。

（五）自然资源资产收益管理制度：

1）建立健全营口市自然资源资产收益管理制度。自然资源收益管理制度是实现收益全面共享的最终制度保障，结合自然资源有偿使用制度改革而建立。根据营口市自然资源资产收益现状，理清各门类自然资源的税、费、金关系，完善自然资源使用分级、分类管理制度，适应经济社会发展多元化需求。

2）完善营口市自然资源的成本补偿机制。根据国家、省、市自然资源清单对应的中央和地方事权，按照事权、指出责任和财力相适应的原则，结合财政部制定的《全民所有自然资源资产收益管理制度和占用补偿制度改革工作方案》中关于资产收益管理制度改革要求，对形成了相对完善的资产收益计征制度、城镇建设用地、部分矿产资源资产及海洋资源资产进行完善，对森林、草原、湿地资源收益计征制度进行探索。

3）探索提出调整自然资源的中央和地方收益分配比例和支出结构建议。依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，按照财力与事权相匹配的原则，以编制自然资源资产清单为基础，合理划分财权事权，明确代理行使所有权的具体权能和需要承担的责任义务，平衡界定共同利益和各自利益。对于自然资源资产的调查、保护、修复等事权财权，由中央政府承担的事权应上收，并承担相应的财政支出;属于地方政府的事权应当下放，并承担相应的财政支出。

在试点实施过程中，依据上述原则，对现有分配机制提出合理意见。探索建立一个自然资源年资产收益从形成、形式、分配过程、分配影响因素到分配政策制定的系统分析框架，研究收益分配的初次分配和再分配的两个环节，提出两个分配环节的政策建议，达到自然资源资产收益分配领域耦合"效率"与"公平"，实现自然资产收益的全面共享。

4）探索自然资源整体性保护和生态修复支持力度。在明确中央与地方生态保护修复事权划分的基础上，按照事权与财权相匹配的原则，探索建立上下联动的资金保障体系，设立财政专项，稳定支持渠道，确保财政资金投入与国土空间生态保护修复目标任务相适应。

（六）自然资源所有权管理方式：

1）拟定各类资源部分所有者职责承担清单，根据工作职责会同政府有关部门、派出机构、事业单位等对各资源门类的共性、异点进行探讨，对具有相同共性的资源进行分类，以便探索建立相似所有权管理方式，对清单进行调整。

2）对具有相似所有权管理方式的资源，各选取一种门类资源进行管理方式分析：以相关政府部门为主导，研究探讨以何种方式（自然资源资产作价出资或入股、政府购买服务、委托专业公司和机构），由谁承担执行（政府部门、事业单位、派出机构、专业的自然资源资产运营公司、国有林业或农业企业）。

3）根据各资源门类的特点，确定管理方式方法及承担单位，委托事项需送自然资源部备案。

4）在所有权管理实施过程中，做到承担单位定期汇报、相关政府部门实时跟踪，发现问题及时反馈，组织各资源门类行业相关专家评估，改进所有权管理方式。

5）对较为完善的所有权管理方式应用至其他相似资源门类，形成完整的所有权管理方式。

（七）海洋资源的代理履职目标和工作重点：

1）海洋资源代理履职目标

（1）海域资源。重点明确海洋资源所有者职责与行业用海管理的关系，建立健全在同一空间范围内海洋资源保护利用分级分类的所有权委托代理机制。

（2）海洋生物及海洋矿产资源。探索研究海洋生物、海洋矿产资源所有者职责与资源利用行业管理的关系，探索建立资源清单，分级建立省、市级所有权委托代理和依法履职行责机制。

2）海洋资源代理履职工作重点

（1）海域资源。重点明确"海洋空间、海洋生物、海洋矿产"等各类海洋资源的所有者职责与资源利用行业管理的关系，建立健全在同一空间范围内海洋资源保护利用分级分类的所有权委托代理机制。

（2）探索土地产权与海洋产权关系。针对海洋滩涂因海洋与土地产权属性难分，继而导致集体所有权与国家所有权难定的实际，探索通过岸线修测、自然资源统一确权登记，明确滩涂资源的权属、位置、面积等，划清国家所有和集体所有之间的边界，并在自然资源登记簿进行相应记载，明晰沿海滩涂产权制度。

（3）开展养殖用海海域使用权市场化出让试点。探索通过公开招拍挂方式，明确海域所有权归属，落实养殖海域有偿使用制度。

3）政策创新点

（1）探索建立营口市海域资源市场化交易机制

按照营口各县（市）区实际，在本地区及市政府批准权限内，探索提出申请批准使用海域目录和合理的海域使用权公开出让制度的初步方案，明确除传统赶海区、海洋保护区、有争议的海域或者涉及公共利益的海域外，工业、渔业、旅游、娱乐和其他经营性项目用海或者同一海域有两个以上相同海域使用方式的意向用海人的，通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权，通过公平的交易制度，促进海域资源的合理化使用，让海洋经济健康发展。

（2）探索构建营口市港口航运、旅游等用海产权管理

目前，营口市在港口航运用海、旅游用海等海域确权过程中，存在基础设施建设海域空间确权较多，公益性海域空间资源确权较少的问题，同时部分海域管理存在权责不清、海域利用效率不高等问题。因此探索构建营口市港口旅游等用海产权管理，将有利于充分体现用海产权权益，并进一步完善海洋资源资产确权登记制度。

（3）探索建立海洋资源资产报告制度

鉴于辽宁省自然资源调查监测和确权登记工作还处在起步阶段，营口市将分阶段确定海洋资源资产报告工作边界与范围，现阶段将主要以海域为主。通过统一数据来源，编制海域资产报告，同时利用考评、绩效管理等手段，建立激励与反馈机制，鼓励引导县（市）区开展海洋资源资产报告的探索。

上述内容如需单独出具研究报告，需按采购人要求出具相关报告。

（八）全民所有自然资源委托代理机构建设：

1）营口市自然资源资产收益管理和分配研究。收益分配是自然资源资产产权的核心，与国家和资源开采企业分配关系以及中央和地方政府财政利益关系紧密相关。在政府与企业、中央和地方政府、自然资源行业主管部门和财税部门等三个维度进行考察，厘清如上逻辑关系，拟提出针对性的改革措施。参考分析矿产资源制度的改革路径，并探讨其应用于其他资源的资产收益分配制度构建。

2）营口市海域开发保护状况与分级行使所有权机制研究。针对营口市海域开发利用存在的问题，开展营口市海域开发保护状况与分级使用所有权机制研究，为形成归属清晰、权责明确、监管有效的生态安全和资源安全格局提供有力支撑。

3）探索建立营口市资产管理信息系统和监管平台。在国有土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等自然资源资产清查成果和国土空间基础信息平台的基础上，结合营口市委托代理工作的实际需求，按照省级统一标准，通过探索"业务重塑、数据融合、应用整合"等措施，逐步搭建建设具有统计核算、资产配置、评价考核等功能的自然资源一体化信息平台。试点期间，探索提出对信息系统的主要需求、业务功能、数据内容等。

（九）中期评估报告和总结报告：

1）建立健全市政府向本级人大常委会报告各类国有自然资源资产数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况的管理制度。将代理履行自然资源资产所有职责情况纳入报告范围，采取综合报告和专项报告相结合的方式，统一编制主体、报告范围、报告内容，根据各类自然资源资产的性质和管理目标，确定报告重点。积极研究、解决报告编制的难点和重点，不断完善国有自然资源资产报告制度，提高报告工作效率和编报质量。自然资源资产管理情况报告制度主要包括以下内容：

（1）报告内容。国有自然资源总量，包括土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水等自然资源总量以及存量变动情况，重点反映优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度，自然资源保护和利用等情况。

（2）报告构成。国有自然资源基本情况;国有自然资源管理工作与成效;国有自然资源报告整改落实及问责情况;国有自然资源管理存在问题;加强国有自然资源管理的措施和建议;其他情况。

（3）职责分工。自然资源部门负责牵头组织，发展改革、农业农村、水利、生态环境、林草等部门提供报告所需基础数据、材料，财政部门将国有自然资源资产报告纳入国有资产管理报告，按程序依法履行同级人民政府向同级人大报告国有资产管理情况的职责。自然资源、发展改革、农业农村、生态环境、水利、林草部门负责对本部门职责内有关国有自然资源资产数据的口径、来源等进行解释，并负责对应相关问题的整改工作。

（4）报告方式。市、县（市）自然资源部门应当在每年3月底前向同级财政部门报送上一年度国有自然资源资产报告，由同级财政部门将国有自然资源资产报告纳入国有资产管理报告，按程序依法履行同级人民政府向同级人大报告国有资产管理情况的职责。

（十）其他试点实施过程中需要提供的除法律支持外的技术支持服务。

三、预期成果形式

围绕土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地资源，预期成全民所有自然资源委托代理机制建设的30个相关成果。

（一）土地资源6个

1.土地资源市级清单;

2.营口市土地资源资产清查统计和资产核算报告;

3.分类实施资产储备、管理和临时利用系列制度研究报告;

4.建设城乡统一的建设用地市场及收益分配制度研究报告;

5.土地资源资产收益管理制度研究报告;

6.创新全民所有土地资源所有权管理方式研究报告。

（二）矿产资源7个

1.矿产资源市级清单;

2.营口市矿产资源资产清查统计和资产核算报告;

3.矿产资源所有权委托代理资金收益分配研究报告;

4."净矿"出让工作机制初步研究报告;

5.矿产资源投放与储备工作调查报告;

6.菱镁矿资源安全预警体系研究报告；

7.营口市破损山体现状调查和成因分析研究报告。

（三）海洋资源9个

1.海洋资源市级清单;

2.营口市海洋资源资产清查统计和资产核算报告;

3.海洋资源处置、配置专题报告;

4.海洋资源资产收益管理制度专题报告;

5.营口市海域资源市场化交易机制研究;

6.营口市港口航运、旅游等用海产权管理研究;

7.闲置海域收储制度与临时用海制度专题报告;

8.土地产权与海洋产权关系研究报告;

9.养殖用海海域使用权市场化出让试点机制研究专题报告；

（四）林、草、湿地资源5个

1.林、草、湿地资源市级清单;

2.营口市森林资源资产清查统计和资产核算报告;

3.营口市草原资源资产清查统计和资产核算报告

4.营口市湿地资源资产清查统计报告;

5.创新全民所有林、草、湿地资源所有权管理方式研究。

（五）全民所有自然资源委托代理机制建设3个

1.营口市自然资源资产收益管理和分配研究;

2.营口市海域开发保护状况与分级行使所有权机制研究;

3.全民所有自然资产管理信息系统和监管平台可研报告。